Skarga powszechna – skuteczny sposób na administrację?

Co to jest skarga powszechna?

Skarga powszechna to niesformalizowany środek ochrony praw z art. 227 KPA. Może z niej skorzystać każdy, kto jest niezadowolony ze sposobu prowadzenia sprawy przez urząd albo dostrzega zaniechania organów publicznych. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) określa, kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania i co może być przedmiotem skargi.

Co do zasady skarga powszechna może dotyczyć dowolnej kwestii, która zdaniem obywatela narusza jego prawa lub interesy. Chodzi też o nadużycia władzy czy zaniedbania w dostarczaniu usług publicznych. To środek na wyrażenie niezadowolenia w sprawach, które nie dają jeszcze podstaw do powództwa ani skargi do sądu administracyjnego, a mimo to wymagają kontroli administracji. Podstawą jest art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego.

Po złożeniu skargi właściwy organ powinien zbadać sprawę i podjąć działania, które usuną ujawnione nieprawidłowości.

Jakie są rodzaje skarg w postępowaniu administracyjnym?

Skarga powszechna z art. 227 KPA to jeden z kilku rodzajów skarg w prawie administracyjnym. Obok niej funkcjonują skargi kierowane do sądu administracyjnego, oparte na innej podstawie i innym trybie. Warto je rozróżnić, zanim wybierzesz właściwą drogę.

Najważniejsze rodzaje skarg wyglądają następująco.

• Skarga powszechna (art. 227 KPA) jest odformalizowana i może ją wnieść każdy, bez interesu prawnego; kończy się zawiadomieniem, nie decyzją.
• Skarga na decyzję lub postanowienie wymaga interesu prawnego i wcześniejszego wyczerpania toku instancji; podlega kontroli sądu administracyjnego, o czym piszę w tekście o skardze na decyzję do WSA.
• Skarga na akt prawa miejscowego lub inny akt organu JST pozwala zaskarżyć uchwałę rady gminy; z tego trybu korzysta też skarga na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
• Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje po uprzednim ponagleniu; jej praktykę opisuję w tekście o skardze na przewlekłość postępowania.
• Sprzeciw od decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 KPA) to odrębny środek od decyzji, którą organ odwoławczy uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Skarga powszechna różni się od pozostałych tym, że nie prowadzi do wydania zaskarżalnej decyzji. Jeśli chcesz podważyć konkretny akt organu, właściwszy bywa tryb odwołania od decyzji administracyjnej.

Czym różnią się art. 233–235 KPA od skargi powszechnej?

Art. 233–235 KPA nie tworzą odrębnych rodzajów skargi. To przepisy, które różnicują sposób potraktowania skargi powszechnej w zależności od tego, czego ona dotyczy.

Skargę w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania, traktuje się jak żądanie wszczęcia postępowania (art. 233 KPA). Skargę złożoną w toku postępowania rozpatruje się w ramach tego postępowania (art. 234 KPA), a skargę w sprawie po wydaniu decyzji ostatecznej — jak żądanie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 235 KPA).

To kwestia interpretacji skargi powszechnej i przypisania jej właściwych skutków prawnych, a nie osobnych typów skarg.

Kto może wnieść skargę powszechną w trybie art. 227 KPA?

Skargę powszechną może wnieść każdy — nie musisz wykazywać interesu prawnego. Uprawniony jest każdy podmiot, którego dotyczą działania lub zaniechania administracji publicznej. Grono skarżących jest tak szerokie jak sam zakres skargi.

Skarga powszechna to emanacja prawa do składania petycji, wniosków i skarg, które przyznaje art. 63 Konstytucji RP. Nie musisz więc wykazywać, że sprawa dotyczy bezpośrednio Ciebie.

Jakie są wymogi formalne skargi powszechnej?

Skarga powszechna jest odformalizowana, ale powinna spełniać kilka podstawowych wymogów. Choć trafia do organu administracji publicznej bez sztywnej formy, warto wzorować ją na wymaganiach dla pism procesowych.

Co do zasady, skarga powszechna, powinna zawierać następujące elementy:

• oznaczenie pisma, które jasno informuje o rodzaju pisma i wskazuje na dalsza jego treść, na przykład ”skarga powszechna” lub ”zażalenie na działanie… (kogo)”;
• dane adresata – należy określić do jakiego organu kierujemy skargę;
• treść skargi – należy wskazać, czego dotyczy skarga, a także jakiego działania oczekuje się od organu, na przykład ”prośba o zbadanie sprawy”, ”prośba o interwencję”, czy ”żądanie ukarania urzędnika”;
• argumentację – opisanie wszystkich okoliczności sprawy, które popierają skargę, a także wyjaśnienie, dlaczego i w jakim zakresie doszło do naruszenia prawa;
• dane osobowe i własnoręczny podpis

Braki formalne mogą skończyć się prośbą o uzupełnienie. W niektórych przypadkach organ pozostawi skargę bez rozpoznania — zwłaszcza gdy z jej treści nie wynika, czego dotyczy albo od kogo pochodzi.

Podstawy skargi – co można zaskarżyć skargą powszechną?

Skargą powszechną zaskarżysz niemal każde działanie, bezczynność lub zaniechanie organu publicznego. Przepisy nie ograniczają katalogu spraw, które można poddać rozpatrzeniu.

Przedmiotem skargi jest działanie, bezczynność lub zaniechanie organu państwowego, organu jednostki samorządu terytorialnego, organu organizacji społecznej albo ich pracowników (art. 221 § 1 i 2 KPA). W doktrynie określa się ją jako nieograniczony środek kontroli działalności aparatu państwowego^[1]J. Lang, Współdziałanie administracji, s. 79 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022. 

Najczęstszą podstawą skargi jest nienależyte wykonywanie zadań przez organy albo ich pracowników^[2]post. NSA we Wrocławiu z 11.2.2002 r., II SA/Wr 3121/01, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 17.1.2008 r., III SA/Wa 1711/07, Legalis [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania … Czytaj dalej.

Inną podstawą bywa nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, gdy narusza interesy mieszkańca w sprawie nieindywidualnej. Chodzi o sytuacje, do których nie stosuje się art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy^[3]wyr. NSA w Warszawie z 28.2.2002 r., II SA 2481/01, Lex Nr 81766 [w:] tamże.

Do jakiego organu administracji wnieść skargę?

Skargę wnosisz do organu sprawującego nadzór nad podmiotem, którego skarga dotyczy. Zaadresowanie pisma we właściwe miejsce przesądza o tym, jak szybko dostaniesz odpowiedź.

O wyborze adresata decyduje podział na zadania administracji rządowej, samorządowej oraz zadania zlecone. Właściwość organów w sprawach skarg szczegółowo reguluje art. 229 KPA. Poniższe zestawienie porządkuje, kto rozpatruje skargę na dany podmiot.

• skarga na działania rady gminy, powiatu lub sejmiku – wojewoda;
• skarga na działania rady gminy, powiatu lub sejmiku (kwestie finansowe) – Regionalna Izba Obrachunkowa;
• skarga na działania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży oraz innych jednostek organizacyjnych w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewoda lub organ wyższego stopnia;
• skarga na działania wójta, (burmistrza, prezydenta miasta), kierownika gminnych jednostek organizacyjnych – rada gminy
• skarga na zarząd powiatu oraz, starostę, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży – rada powiatu;
• skarga na zarząd i marszałka województwa – sejmik województwa;
• skarga na wojewodę w sprawie prowadzonych postępowań administracyjnych – właściwy minister, a w innych sprawach Prezes Rady Ministrów;
• konsula – minister właściwy do spraw zagranicznych
• organu centralnego i jego kierownika – organ, któremu podlega.

Co robi organ, do którego skargę wniesiono błędnie?

Organ niewłaściwy ma 7 dni na przekazanie skargi organowi właściwemu. Wniesienie skargi do niewłaściwego organu nie oznacza więc, że sprawa przepadnie.

Jeśli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, ma dwie możliwości. Przekazuje skargę właściwemu organowi i równocześnie zawiadamia o tym Ciebie, albo wskazuje Ci właściwy organ. W obu przypadkach termin wynosi najwyżej siedem dni (art. 231 KPA).

Z mojego doświadczenia wynika, że błędny adres i tak wydłuża sprawę. Formalnie skarga nie przepada, ale każde przekazanie to kolejne dni zwłoki — dlatego warto ustalić właściwy organ od razu.

Jak wygląda rozpatrzenie skargi powszechnej?

Rozpatrzenie skargi to zbadanie sprawy przez właściwy organ i podjęcie działań, które ją załatwią. Organ, do którego wniosłeś skargę, analizuje jej treść i decyduje o sposobie załatwienia.

Ile trwa załatwienie skargi?

Organ załatwia skargę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 KPA). To ten sam termin, co w innych sprawach administracyjnych.

Krótszy termin obowiązuje przy skargach wniesionych albo przekazanych przez posłów, senatorów i radnych. Wynosi on 14 dni, chyba że sprawa wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień (art. 237 § 2 KPA).

Organ ma obowiązek informować o niezałatwieniu sprawy w terminie. Przysługuje wtedy prawo do wniesienia ponaglenia do załatwienia sprawy.

W praktyce ponaglenie nie zawsze daje realną ochronę. W postępowaniu skargowym często nie ma organu wyższego stopnia nad organem załatwiającym skargę, więc ponaglenie wnosi się do tego samego organu (art. 37 § 3 pkt 1 KPA)^[4]B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022, art. 237, Nb 5, Legalis.

Co zrobić, gdy rozstrzygnięcie jest niesatysfakcjonujące?

Składając skargę powszechną liczymy pozytywne jej rozpatrzenie. Zdarza się jednak, że wynik postępowania nie jest pozytywny. Przyczyną takiego stanu rzeczy najczęściej jest brak podstaw prawnych – jeśli skarga nie ma poparcia w przepisach lub nie ma merytorycznych podstaw, zostanie oddalona.

Osoba, wobec której wydano decyzję negatywną, ma ograniczone możliwości kwestionowania decyzji. Wynika to z ogólnego odformalizowania tego środka prawnego. Zawiadomienie o załatwieniu sprawy zamyka to postępowanie, które jest jednoinstancyjne. Nie przysługuje ani odwołanie do organu wyższej instancji, ani skarga administracyjna do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Natomiast inaczej ma się sprawa w przypadku, gdy zawiadomienie nie zawiera przepisanych prawem elementów. Zdarza się tak zwłaszcza w kontekście uzasadnienia, które może być lakoniczne, nieprzekonujące lub w ogóle go brak.

W takim wypadku możesz zakwestionować zawiadomienie przez złożenie nowej skargi. Jej przedmiotem będzie działanie organu właściwego do załatwienia poprzedniej skargi, sposób jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Jeśli zaskarżyłeś działanie wójta, a rada gminy uchwałą oddaliła skargę bez uzasadnienia, masz prawo wnieść skargę na działanie rady gminy do wojewody.

Czy można ponowić skargę uznaną za bezzasadną?

Nie możesz ponowić tej samej skargi bez wskazania nowych okoliczności. Skargę uznaną wcześniej za bezzasadną, w której nie podałeś nowych okoliczności, organ może rozpatrzyć, podtrzymując poprzednie stanowisko w formie adnotacji w aktach sprawy, bez zawiadamiania Cię o tym (art. 239 § 1 KPA).

Czy warto korzystać ze skargi powszechnej (art. 227 KPA)?

Skarga powszechna to odformalizowany środek w zasięgu każdego obywatela. Bywa skutecznym narzędziem przeciw niezgodnym z prawem działaniom administracji, a czasem otwiera drogę do dalszych kroków prawnych. Daje też realną formę nacisku na władzę publiczną.

W mojej ocenie warto korzystać z tego środka. Kluczowe jest jednak przygotowanie skargi z profesjonalnym uzasadnieniem prawnym, do którego organ musi się odnieść. Wtedy skarga zyskuje na znaczeniu i skuteczności.

Jeśli zainteresował Cię ten artykuł, daj znać o tym w komentarzu. Jestem otwarty na Twoje pytania. Jeśli zaś masz problem, który wymaga wniesienia skargi powszechnej, skontaktuj się ze mną.

Skarga powszechna — najczęstsze pytania