Pozew oświatowy – odszkodowanie od Skarbu Państwa

W sprawie z powództwa Miasta Poznań przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Edukacji Narodowej o odszkodowanie za zmiany wprowadzone reformą oświatową z 2017 r. uczestniczyłem w pracach zespołu radców prawnych. Reforma edukacji z 2017 r. stanowiła największą zmianę systemu oświaty od czasów utworzenia gimnazjów w 1999 r.

Źródłem powództwa jest niewystarczające finansowanie przez Skarb Państwa realizacji zadania własnego  gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb publicznych w sprawach dotyczących edukacji publicznej.     

Przedmiotowe powództwo wytoczone zostało w związku z tym, że Skarb Państwa, działając niezgodnie z prawem, w niewystarczający sposób  uczestniczył w finansowaniu realizacji zadania własnego gminy, związanego z edukacją publiczną, w sprawach związanych z wdrażaniem reformy oświatowej.

Konkretnie zaś, chodzi o zmiany prawne i systemowe oświaty związane z:

• wydłużeniem o dwa lata cyklu edukacyjnego polegającego na prowadzeniu nauki w szkołach podstawowych (przekształcenie publicznej 6-letniej szkoły podstawowej),
• wydłużeniem cyklu edukacyjnego na poziomie szkół średnich,
• wygaszaniem gimnazjów.        

Oprócz aspektów prawnych wystąpienie z powództwem o odszkodowanie za skutki reformy z 2017 r. ma istotny walor społeczny. Skomplikowany w swej naturze, pozew Miasta Poznania jako pierwszy w kraju przetarł szlak innych samorządom do ubiegania się o odszkodowanie za reformę oświatową z 2017 r.^[1]https://gloswielkopolski.pl/poznan-pozwal-skarb-panstwa-domaga-sie-10-mln-zlotych-za-tzw-reforme-gimnazjalna-nie-wykluczone-kolejne-pozwy/ar/c5-16106445.

Śladem Miasta Poznania podążył m. in. Szczecin i Radom, a wiele innych samorządów także rozważa wniesienie powództwa. Działanie to jest wynikiem wielu czynników, a w szczególności niedofinansowaniem j.s.t. przez lata, które to niedofinansowanie zostało szczególnie wzmożone przez wadliwe i kosztowne wdrożenie reformy edukacji.

Natomiast precedensowy charakter powództwa ma źródła także w niejasnych regulacjach prawnych, które pozwalają na rozwiazanie przewidujące niedofinansowanie samorządów. Kontestowanie tych działań wymaga głębokiej analizy szczegółowych przepisów prawa i orzecznictwa sądów powszechnych i TK.

W związku z opublikowaniem aktów prawnych wprowadzających reformę oświatową, jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) – w tym także Miasto Poznań, stanęły wobec poważnego zadania organizacyjnego i finansowego, jakim było wdrożenie reformy. Konieczność podjęcia tych działań wynikała zarówno z wydłużenia cyklu edukacyjnego w szkołach podstawowych do lat 8, jak i zmiany modelu szkolnictwa ponadpodstawowego. Nadto, zmianie uległy podstawy programowe, co pociągało za sobą konieczność poniesienia wydatków ze środków publicznych.

Praktyczne przygotowania do wdrożenia reformy polegały na dostosowaniu infrastruktury oświatowej do potrzeb reformy, w związku z czym powstała potrzeba poczynienia nakładów m. in. na:

• adaptację budynków zajmowanych przez placówki oświatowe, w tym zwłaszcza na dostosowanie budynków wygaszanych gimnazjów do wymogów szkoły podstawowej
• zakupie wyposażenia szkolnego (mebli), pomocy naukowych, podręczników szkolnych, związanych z nową podstawą programową, np. wprowadzeniem do szkół podstawowych lekcji biologii, chemii, fizyki itd.

Niewystarczające źródła finansowania reformy edukacji

W Ocenie Skutków Regulacji z 27 października 2016 r. wskazano, że środki przewidziane dla j.s.t. na zadania oświatowe w roku 2016 są wystarczające do sfinansowania zadań związanych z projektowanymi zmianami.

Kolejnym założonym źródeł finansowania zmian, oprócz oszczędności samorządów, miała być także część oświatowa subwencji ogólnej, która w latach 2014-2017 wzrosła do 41,9 mld zł, wg administracji rządowej miał to być wzrost  o 6.1% w porównaniu do początku 2014 r.  

Obok finansowania wynikającego z subwencji oświatowej, j.s.t mają dostęp do rezerwy 0,4% części oświatowej subwencji ogólnej, która pozostaje w dyspozycji Ministra Finansów. Od kwoty subwencji oświatowej odlicza się bowiem 0,4% na rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej, którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji j.s.t. (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach j.s.t.). 

Środki przyznawane z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej stanowiły część mechanizmu wspomagającego wdrażanie zmian w systemie oświaty. Jednak w ramach tego mechanizmu w latach 2017-2018, na zadania związane z wdrażaną reformą, zaledwie nieco ponad 1/3 kwoty wnioskowanej przez j.s.t. z 0,4% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Tak niski odsetek dofinansowania wydatków j.s.t. związanych z wdrażaniem reformy edukacji wynikał z kryteriów ustalonych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, a konkretnie ograniczeń kwotowych. 

Raport Najwyższej Izby Kontroli o reformie oświaty

Prawdziwość twierdzeń o przeprowadzeniu reformy edukacji w sposób nieprawidłowy znajduje potwierdzenie w raporcie NIK z 20 maja 2019 r.

Nieuwzględnienie w planach działalności Ministra Edukacji Narodowej na lata 2017 i 2018 kompleksowych celów związanych z wdrażaniem i monitorowaniem zmian wynikających z reformy edukacji było działaniem nierzetelnym i naruszało zasady opracowania planu działalności określone w § 2 pkt 2 w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania.

Zgodnie z raportem NIK, Minister Edukacji Narodowej nie posiadał rzetelnych źródeł informacji do monitorowania zmian w systemie oświaty, w szczególności o przekształceniu lub likwidacji gimnazjów. 

Art. 167 ust. 1 Konstytucji kreuje zasadę adekwatności (odpowiedniości), zgodnie z którą j.s.t. w dochodach publicznych winien być odpowiedni, adekwatny do rozmiaru zadań realizowanych przez te jednostki. Zmiana zakresu zadań i kompetencji j.s.t., powiązana ze zwiększonym poziomem wydatków j.s.t., stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych dotyczących podziału dochodów publicznych.

Wdrożenie reformy oświatowej niewątpliwie jest równoznaczne w swych skutkach ze zmianą zakresu zadań jednostek samorządu terytorialnego, które prowadzą placówki oświatowe. Sam fakt wprowadzenia nowego ustroju szkolnego jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że nastąpiła istotna zmiana zakresu zadań i kompetencji j.s.t.

W realiach reformy oświatowej doszło do zaniechania legislacyjnego o charakterze pełnym, co jest podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Nie przygotował on bowiem odpowiednich rozwiązań prawnych, które skompensowałyby skutki finansowe wdrożenia reformy edukacji.

Sprawa jest szeroko komentowana w mediach ze względu na jej unikalność w skali kraju. Niestety w pierwszej instancji Miasto Poznań przegrało, natomiast liczy na odwrócenie rozstrzygnięcia przed sądem apelacyjnym.

Ostateczne orzeczenie ze względu na precendowość sprawy może jeszcze zaskoczyć^[2]por./ https://serwisy.gazetaprawna.pl/edukacja/artykuly/1402788,reforma-oswiaty-pieniadze-z-samorzadu.html.