Do Kancelarii zgłosili się klienci, którzy otrzymali decyzję o ustaleniu odpłatności za pobyt bliskiej im osoby w Domu Pomocy Społecznej…
Czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest obowiązkowy – opinia prawna.
Na zlecenie rady gminy przygotowałem opinię prawną w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy z punktu widzenia zarządzania ładem przestrzennym na terenie gminy i przepisów prawa zachodzi konieczność formalnego zakończenia procedury sporządzania projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) w momencie, gdy Rada Gminy uchwaliła plan dla części obszaru objętego opracowaniem, a pozostała część obszaru została wyłączona z procedury i ze względu na różne uwarunkowania nie może być lub nie powinna być procedowana dalej.
Opinia odpowiadała na następujące pytania:
- Czy uchwalenie MPZP jest fakultatywne czy obligatoryjne?
- Jakie są przypadki, w których uchwalenie MPZP jest obligatoryjne?
- Jak kształtuje się odpowiedzialność gminy za nieuchwalenie MPZP?
Uchwalenie miejscowego plany zagospodarowania jest generalnie fakultatywne.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni. Na podstawie art. 14 ust 8 ZagospPrzestrzU MPZP jest aktem prawa miejscowego i zawiera powszechnie wiążące normy na obszarze, na którym obowiązuje. W tym zakresie wiąże właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych położonych na obszarze jego obowiązywania.
Obok ustalenia przeznaczenia terenu oraz zasad zagospodarowania terenu miejscowy plan zagospodarowania określa także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ZagospPrzestrzU). W planach określa się zatem obowiązkowo m. in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Plany stanowią podstawę do wydawania pozwoleń na budowę z pominięciem etapu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu[1]Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021, art. 4, Nb 1, Legalis.
Natomiast generalnie w literaturze i orzecznictwie sądów podkreśla się zasadę fakultatywności planowania miejscowego i sporządzania planu przez gminę w zależności od potrzeb. Ustawodawca nie wprowadza czynności uchwalenia planu miejscowego jako obowiązkowego zadania własnego samorządu. Tak jak uchwalenie studium czy planu zagospodarowania przestrzennego województwa, plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb[/fn]Z. Niewiadomski, Nowe prawo, s. 29[/fn].
Jak zagospodarować przestrzeń, gdy nie uchwalono MPZP?
W przypadku braku MPZP funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2 ZagospPrzestrzU) w ten sposób, że:
- lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ZagospPrzestrzU, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest ona tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok (59 ust. 2ZagospPrzestrzU)[2]Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021, art. 59, Nb 1, Legalis
1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
2. Do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się.
Warunki zabudowy – sposób na dowolne gospodarowanie przestrzenią
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- teren ma dostęp do drogi publicznej;
- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i szczegółowe warunki z tym związane sprawiają, ze warunki zabudowy są instrumentem prawnym ograniczającym dowolne inwestowanie na obszarze nieobjętym MPZP. Uwarunkowania ustawowe do wydawania decyzji o warunkach zabudowy są tak wymagające, że prowadzą do ograniczonej możliwości stosowania tej formy gospodarowania przestrzenią.
Kiedy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe?
Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo jedynie w sytuacji, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ZagospPrzestrzU). Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymując zasadę fakultatywności planowania miejscowego, przewiduje jednocześnie obowiązkowość uchwalania planów miejscowych na podstawie przepisów odrębnych. Obecnie taki obowiązek przewiduje w szczególności:
- art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady ( Dz.U. 1999 Nr 41, poz. 412) – Gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej;
- art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 Nr 162, poz. 1568) – Dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Obligatoryjność sporządzenia MPZP jest jasna, gdy taki obowiązek przewidują przepisy odrębne. Istnieją jednak także inne przypadki, w których można uznać, że uchwalenie MPZP jest obligatoryjne, tj.:
- Uchwalenie planów obejmujących obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów dotyczącymi inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 12 ust. 3 ZagospPrzestrzU);
- Uchwalenie planów ze względu na dyspozycje zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dotyczy to obszarów wymagających rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (art. 10 ust. 3a i 3b ZagospPrzestrzU ) oraz obszarów przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ZagospPrzestrzU). Źródłem obowiązku nie jest tutaj przepis ustawy, lecz przepis studium, wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ZagospPrzestrzU);
- Uchwalenie planów obejmujących obszary, dla których sporządzenie planu miejscowego jest zamiarem gminy ujawnionym w studium, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazuje się w literaturze, że przedmiotowe ustalenie w studium zamierzeń wywołuje wewnętrzny obowiązek sporządzenia planu, odnoszący się wyłącznie do organów gminy i nie ma skutków wobec osób trzecich;
- Uchwalenie planów obejmujących obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741) szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy.
W powyższych sytuacjach odpowiedź na pytanie, czy istnieje obowiązek uchwalenia MPZP nie jest przesądzona, choć na gruncie obowiązujących przepisów pogląd taki wydaje się dopuszczalny[3]J. Goździewicz-Biechońska, Skutki nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, PiP 2008, nr 2, s. 97-109.
Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo jedynie w sytuacji, gdy wymagają tego przepisy odrębne.
Jakie jest ryzyko i podstawa odpowiedzialności za nieuchwalenie MPZP?
W Konstytucji zagwarantowano zasadę odpowiedzialności władzy publicznej zgodnie z którą „każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 Konstytucji RP). Szczegółowo odpowiedzialność za zaniechanie nienormatywne uregulowana jest w art. 4171 § 4 KC i dotyczy sytuacji, gdy regulacja prawna nie występuje wcale bądź istnieje, lecz w formie niepełnej (pominięcie prawodawcze). Odpowiedzialność na podstawie tego przepisu dotyczy wyłącznie niewydania aktu normatywnego mimo istnienia nakazu. Odpowiedzialności ta powstaje wtedy, gdy przepis prawa nakłada obowiązek określonego działania, konkretnie wyrażony w przepisie prawnym.
Na podstawie tego przepisu możliwe jest wystąpienie ryzyka odpowiedzialności cywilnej z tytułu nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo obowiązku zawartego w przepisach prawa. Natomiast w moich wnioskach wskazałem, ze ryzyko to materializuje się jednak wyłącznie w odniesieniu do obowiązku uchwalenia MPZP wyrażonego wyraźnie w przepisach ustawy. Jednocześnie dopuszczalność takiego powództwa w odniesieniu do zaniechań normatywnych w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego jest dyskusyjna. Kwestia odpowiedzialności normatywnej traktowana jest bowiem w doktrynie ostrożnie, z tendencją do ograniczania jej zasięgu[4]R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, str. 258 i nast..
Konkluzje opinii prawnej
- Uchwalanie MPZP jest co do zasady fakultatywne. Ustawodawca nie statuuje czynności uchwalenia planu miejscowego jako obowiązkowego zadania własnego samorządu. Jednocześnie istnieją przepisy prawa, które przewidują obligatoryjne uchwalanie planów miejscowych. Możliwe jest także wywiedzenie tego obowiązku z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz jest to dyskusyjne.
- W przypadku braku MPZP funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu przejmują decyzje administracyjne, w szczególności decyzja o warunkach zabudowy. Uwarunkowania ustawowe do wydawania decyzji o warunkach zabudowy są na tyle wymagające, że prowadzą do ograniczonej możliwości stosowania tej formy gospodarowania przestrzenią.
- Istnieje ryzyko, choć ograniczone, odpowiedzialności cywilnej z tytułu nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo obowiązku ustawowego, w szczególności sytuacjach obowiązku uchwalania planów miejscowych na podstawie przepisów odrębnych.
- W ocenie opiniującego pożądanym stanem jest uchwalenie MPZP dla całego obszaru, który powinien zostać objęty ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu. W przypadkach, w których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnych nieruchomości, uchwalenie MPZP dla pozostałego obszaru nieobjętego jeszcze planem może nie być konieczne. Kluczowa w tym zakresie jest analiza konkretnej sytuacji pod względem spełnienia wymogów ustawowych do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Sprawa zakończona.
Podobne sprawy
Przypisy