Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy (firmy) – co warto wiedzieć?
Trudno znaleźć przedsiębiorcę, który nie obawiałby się kontroli ze strony organów administracji publicznej. Tworzy ona bowiem trudne do przewidzenia ryzyka. Masa przepisów, które muszą przestrzegać przedsiębiorcy i ich częsta niejasność są zmorą naszego prawa. Wiedza na temat tego, jakimi prawami rządzi się kontrola przedsiębiorcy pomaga lepiej się do niej przygotować i uniknąć przynajmniej części stresu. Z tą myślą przygotowałem dla Ciebie poniższy artykuł.
Kto jest przedsiębiorcą?
Warto w ogóle wyjść od wyjaśnienia terminu przedsiębiorca. Otóż pojawił się on pierwszy raz w przepisach ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Następnie termin ten był konsekwentnie używany w prawie dotyczących przedsiębiorców, m. in. w tzw. „ustawie Wilczka”, Prawie o działalności gospodarczej z 1999 r., Ustawie o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 r., aż w końcu Prawie przedsiębiorców z 2018 r. (dalej PrPrzed).
Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 PrPrzed, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Działalność gospodarcza zaś to zorganizowana działalność zarobkowa wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.
Zatem definicja przedsiębiorcy jest szeroka i obejmuje maksymalnie wiele podmiotów, w tym także spółkę cywilną (art. 4 ust. 2 PrPrzed). Przy tym nie stosuje się jej w odniesieniu do konkretnie wyliczonych podmiotów określonych w art. 6 ust. 1 PrPrzed.
Tyle definicji, bo warto wiedzieć konkretnie, o czym rozmawiamy.
Pozycja przedsiębiorcy w Prawie przedsiębiorców
Istnieje kilka zasad, która stanowią o pozycji przedsiębiorcy w systemie prawnym na podstawie tzw. Konstytucji Biznesu, czyli pakietu ustaw dla przedsiębiorców.
W kontekście kontroli przedsiębiorcy warto, żebyś znał następujące punkty, z perspektywy których organy kontroli są zobowiązane patrzeć na przedsiębiorcę:
- Zasada „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”;
- Zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy;
- Zasada przyjaznej interpretacji przepisów;
- Zasada zaufania do administracji publicznej;
- Powołanie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Wyobrażam sobie Twój sceptycyzm na widok powyższych zasad i po części go podzielam. Wszyscy słyszeliśmy przecież o licznych nadużyciach organów względem przedsiębiorców, ani żadną tajemnicą nie jest nierównowaga sił pomiędzy przedsiębiorcami a organami państwa.
Należy jednak na sprawę patrzeć praktycznie i mieć na uwadze, że zasady kształtujące pozycję przedsiębiorcy na gruncie Prawa przedsiębiorców mogą stanowić użyteczne narzędzia przy kontroli przedsiębiorcy.
Poniżej znajdziesz krótki opis każdej z nich, a dalej przejdziemy już do samej kontroli.
Potrzebujesz pomocy w Twojej sprawie?
Zapoznaj się z ofertą obsługi prawnej przedsiębiorców.
Zasada „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 PrPrzed, przedsiębiorca w toku wykonywania działalności gospodarczej może podejmować wszystkie działania, z wyjątkiem tych, które wyraźnie są zabronione przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Quod lege non prohibitum, licitum est.
Istotne znaczenie z punktu widzenia działania organów administracji w sprawach gospodarczych (w tym kontroli) ma art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA). Zasady w nim zawarte są pewnym zabezpieczeniem przed traktowaniem obowiązku przestrzegania prawa przez organy państwowe w oderwaniu od okoliczności faktycznych, zasad słuszności, wartości, na których opiera się publiczne prawo gospodarcze, zwyczajnej przyzwoitości czy poszanowania podmiotowości jednostki[1]M. Zdyb, G. Lubeńczuk, A. Wołoszyn-Cichocka, Prawo przedsiębiorców. Komentarz, Warszawa 2019, art. 8, Nb 3, Legalis.
Zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy
Domniemanie to pewna dyrektywa nakazująca przyjęcie, że jest prawdziwym określone twierdzenie. W przypadku przepisu art. 10 PrPrzed tą dyrektywą jest przyjęcie, że przedsiębiorca działa zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów.
Niemniej jednak domniemanie uczciwości przedsiębiorcy jest wzruszalne, w szczególności poprzez udowodnienie, że przedsiębiorca po prostu nie jest uczciwy, np. gdy dowiedzione zostało, że przedsiębiorca dopuścił się (albo dopuszczał) naruszenia prawa. Takie zadanie może postawić przed sobą organ kontroli, ale na korzyść przedsiębiorcy przemawia fakt, że dopóki nie udowodni się przeciwnie, domniemywa się jego uczciwość.
Zasada przyjaznej interpretacji prawa
Zasada ta może nakazuje organom, aby w przypadku niedających się usunąć w danej sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (zwłaszcza możliwych różnych interpretacji), rozstrzygały te wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy.
In dubio pro libertate
Zasada przyjaznej interpretacji prawa, a w zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy, znajdzie zastosowanie tylko w przypadkach spraw, gdzie możliwe są rożne rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa, a nie gdy ich treść jest wyraźna i niewątpliwa. Zasada ta rozciąga się także na zasadę in dubio pro tribunari, czyli rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika.
Zasada zaufania do administracji publicznej, proporcjonalności i równego traktowania
Pozostałe zasady, takie jak zasada zaufania do władzy publicznej, zasada proporcjonalności czy też równego traktowania są bardzo istotne z puntu widzenia systemu prawa, lecz z puntu widzenia kontroli przedsiębiorcy trudno czynić z nich konkretne narzędzie prawne. Warto mieć świadomość ich istnienia, lecz faktycznie zastosowanie względem organów będzie miało miejsce raczej dopiero na etapie kontroli sądowoadministracyjnej.
Potrzebujesz porady prawnej?
Zarezerwuj bezpłatną 15-minutową konsultację wstępną już teraz.
Rzecznik małych i średnich przedsiębiorców
Znacznie bardziej konkretne oparcie przedsiębiorcy mogą znaleźć w Rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców. Stoi on na straży praw mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, zwłaszcza w zakresie realizacji swobody działalności gospodarczej, a także opisanych wyżej zasad.
Rzecznik posiada także konkretne narzędzia prawne w sprawach indywidualnych, może bowiem m. in.:
- wnosić skargę nadzwyczajną do Sądu Najwyższego;
- zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi i skargi kasacyjne do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi;
- żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach karnych o przestępstwa wszczynane z urzędu;
- zwracać się do właściwych organów, organizacji lub instytucji publicznych z ocenami i wnioskami o podjęcie działań zmierzających do zapewnienia skutecznej ochrony praw przedsiębiorców oraz usprawnienia trybu załatwiania spraw w tym zakresie.
Więcej o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców przeczytasz na jego oficjalnej stronie.
Przebieg kontroli przedsiębiorcy
Rozdział 5 prawa przedsiębiorców nosi nazwę ” Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej”. Akcent położony jest zatem na to, czego organom kontroli nie wolno robić. Warto, żebyś przez ten pryzmat patrzył na kontrolę i miał wiedzę o swoich uprawnieniach jako przedsiębiorcy w kontekście ograniczeń kontroli.
Zawiadomienie przedsiębiorcy o kontroli
Przed wszczęciem kontroli musisz jako przedsiębiorca zostać o niej prawidłowo zawiadomiony. Zasada jest bowiem taka, że organ jest zobowiązany zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w art. 48 ust. 11 PrPrzed, w których możliwe jest przeprowadzenie kontroli działalności gospodarczej ad hoc.
Daje to Tobie czas na przygotowanie się do kontroli. Jednocześnie zawiadomienie ma kluczowe znaczenie dla czasu przeprowadzenia kontroli, albowiem jest ona wszczynana nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia. Wszczęcie kontroli po upływie tego terminu wymaga już ponownego zawiadomienia (art. 48 ust. 2 PrPrzed)
Skutek braku zawiadomienia o kontroli przedsiębiorcy
Brak zawiadomienia w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 48 ust 11 PrPrzed stanowi naruszenie prawa i może kreować następujące uprawnienia dla przedsiębiorcy:
- możliwość dochodzenia odszkodowania od organu władzy publicznej na zasadach ogólnych, m. in. na podstawie art. 417–4172 i 421 KC, które określają zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 46 ust. 1 i 2 PrPrzed),
- zakaz wykorzystania dowodów przeprowadzonych z naruszeniem prawa (art. 46 ust. 3 PrPrzed)
Brak zawiadomienia o kontroli wpływa bowiem istotnie na jej wynik, ponieważ uniemożliwia przedsiębiorcy należyte przygotowanie się do czynności kontrolnych[2]wyrok WSA w Warszawie z 25.10.2017 r., sygn. akt VI SA/WA 1122/17.
Na co zwrócić uwagę w zawiadomieniu o kontroli firmy?
Oprócz samej skuteczności doręczenia warto patrzeć na prawidłowość następujących elementów zawiadomienia o kontroli:
- wskazany w zawiadomieniu przedmiot kontroli przedsiębiorcy powinien być określony identycznie jak w upoważnieniu kontrolera do jej przeprowadzenia,
- zachowanie formy pisemnej zawiadomienia o kontroli z podpisem osoby udzielającej upoważnienia do kontroli,
- kontroler powinien dysponować dowodem doręczenia zawiadomienia
Okazanie legitymacji służbowej i upoważnienia do kontroli
W zasadzie warunkiem rozpoczęcia czynności kontrolnych jest okazanie legitymacji służbowej i doręczenie upoważnienia do kontroli. Warto zwrócić na to uwagę, aby nie dopuścić do kontroli przez osobę nieuprawnioną, co już poza samym naruszeniem prawa, będzie stanowić zagrożenie dla tajemnicy Twojego przedsiębiorstwa.
Szczegółowe elementy upoważnienia wskazano w art. 49 ust. 8 PrPrzed. Warto sprawdzić przede wszystkim zakres przedmiotowy kontroli, ponieważ wyznacza on zakres czynności kontrolerów. Podjęcie czynności poza zakresem upoważnienia, podobnie jak bez jego doręczenia, jest traktowane jako rażące naruszenie prawa i jako takie może stanowić podstawę do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 1 PrPrzed), a także stanowić podstawę dochodzenia odszkodowania (art. 46 PrPrzed)[3]Ibidem, art. 49, Nb 2.
Obecność przedsiębiorcy podczas kontroli
Kolejną zasadą jest, że czynności kontrolne powinny być wykonywane w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Niemniej jednak art. 50 ust. 5 PrPrzed mówi nam, że w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewskazania osoby upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego (osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Zatem odmawiając obecności przy wykonywaniu czynności trudno jest zapobiec kontroli. W takim wypadku organ może bowiem zastosować powyższe rozwiązanie i w ostateczności dokonać kontroli tylko w obecności przywołanego funkcjonariusza publicznego. Inną kwestią pozostaje, na ile w takich warunkach możliwe będzie skuteczne dokonanie kontroli, w szczególności uzyskanie wstępu do przedsiębiorstwa i podjęcie skutecznych działań kontrolnych.
Miejsce i czas kontroli
Odnośnie miejsca i czasu kontroli firmy zasadą jest, że powinna odbywać się ona w siedzibie przedsiębiorcy bądź w miejscu faktycznego wykonywania przez niego działalności gospodarczej, a także w godzinach pracy lub faktycznego wykonywania działalności (art. 51 ust. 1 PrPrzed).
Dopiero za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się:
- w miejscu przechowywania dokumentacji, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej,
- w siedzibie organu kontroli,
- w sposób zdalny, za pomocą wymiany korespondencji lub elektronicznie,
jeśli przyczyni się to do usprawnienia postępowania. Decyzja przedsiębiorcy jest tutaj decydująca, a dokumenty oraz informacje zebrane przez organ kontroli z naruszeniem tych zasad nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym (art. 51 ust. 4 PrPrzed).
Niezakłócanie funkcjonowania przedsiębiorcy
Z punktu widzenia działalności operacyjnej istotne jest, aby kontrola nie zakłócała funkcjonowania przedsiębiorstwa. Jest obowiązkiem organu kontroli, aby tak właśnie prowadzić czynności kontrolne. W przypadku gdy wykonywane czynności zakłócają w sposób istotny działalność gospodarczą, powinieneś wskazać je piśmie. Organ kontroli jest wówczas zobowiązany uzasadnić się w protokole kontroli konieczność podjęcia takich czynności.
W praktyce niezakłócone prowadzenie kontroli przedsiębiorcy może być trudne do osiągnięcia. Jeśli masz możliwość to warto wyznaczyć kontrolerom odrębne pomieszczenie, w którym będą mogli wykonać swoje czynności bez powodowania zakłóceń w firmie.
Protokół kontroli (pokontrolny)
Opisane powyżej czynności znajdują ostatecznie swój wyraz w protokole kontroli. Na jego zawartość należy zwrócić szczególną uwagę, ponieważ w przypadku ewentualnego sporu będzie on stanowił istotny dowód w sprawie.
Treść protokołu będzie różna w zależności od rodzaju kontroli działalności gospodarczej, ale bezwzględnie powinny się w nim znaleźć:
- uzasadnienie braku przyczyny zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli,
- uzasadnienie czynności, które zostały wskazane przez przedsiębiorcę jako zakłócające w sposób istotny działalność gospodarczą.
W protokole znajdzie się też opis czynności kontrolnych, a także jej ustalenia, tzn. jak miał się stan zastany u przedsiębiorcy do wymagań stanu wymaganego przez normy prawne. Jeśli oba te stany są rozbieżne, to w protokole powinny być ustalone przyczyny tych rozbieżności a także informacja o przekazaniu tych konkluzji kontrolowanemu przedsiębiorcy.
Jeśli nie zgadzasz się z konkluzjami kontroli, przysługuje Tobie prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zastrzeżenia takie mogą dotyczyć zarówno zarzutów co do okoliczności faktycznych, jak również prawnych stanowiących podstawę konkluzji kontroli.
Kontrola przedsiębiorcy – jak się przygotować?
Przede wszystkim zachowaj spokój. Zacznij od przeanalizowania dokładnie zawiadomienia o kontroli, aby wiedzieć jak i do czego się przygotować. Następnie zgromadź i sprawdź dokumentację będącą przedmiotem kontroli.
Jeśli kontrola odbywa się w siedzibie przedsiębiorstwa, uprzedź pracowników o tym fakcie. Pomoże to im w ewentualnym kontakcie z kontrolerami. Jeśli masz możliwość do wydziel pomieszczenie, w którym kontrolerzy w spokoju przeprowadzą swoje czynności.
Pamiętaj, że kontrolerzy to też ludzie. Staraj się zachować spokój i życzliwość, chociażby przez odpowiednie podjęcie kontrolerów w siedzibie firmy czy też udzielenie im niezbędnych informacji. Takie zachowanie nie wyklucza stanowczości w niektórych kwestiach, w szczególności jeśli kontrolerzy przekraczają zakres upoważnienia kontroli czy też zakłócają pracę firmy.
Odpowiednie przygotowanie pomoże Ci obniżyć stres związany z kontrolą. Rozważ także współpracę z profesjonalnym pełnomocnikiem, którego porada w toku kontroli może okazać się bezcenna. Dystans do sprawy i spokój mogą być bowiem dobrami deficytowymi w toku kontroli.
Jeśli masz pytania bądź doświadczenia związane z kontrolą przedsiębiorcy – zostaw komentarz pod artykułem i porozmawiajmy.
Przypisy