Odwołanie od decyzji administracyjnej w praktyce

Dlaczego warto napisać odwołanie od decyzji?

Wniesienie odwołania ma wpływ na ostateczne załatwienie Twojej sprawy. Gdy nie zgadzasz się z organem, który wydał decyzję, złożenie odwołania poddaje tę decyzję pod kontrolę organu wyższego rzędu. Może być też tak, że na skutek odwołania, organ pierwszej instancji już na etapie przekazania odwołania sam je uwzględni w ramach samokontroli. (zgodnie z art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej KPA).

Skutkiem złożenia odwołania w wyznaczonym terminie jest wstrzymanie wykonania decyzji, chociaż mogą wystąpić sytuacje, w których decyzja jest natychmiast wykonalna (jak to określa art. 130 § 2 i 3 KPA). Oprócz szansy na odwrócenie niekorzystnego rozstrzygnięcia zyskujesz także czas.

Od czego możesz się odwołać?

Odwołanie od decyzji administracyjnej jest narzędziem, które pozwala na zaskarżenie aktów zarówno wydanych w postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych.

Istnieją jednak pewne wyjątki, od których nie służy odwołanie. Nie można odwołać się od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (SKO), zgodnie z art. 127 § 3 KPA (tam przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), ani od decyzji, od której organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, zgodnie z art. 127 § 1a KPA. Pewne przepisy szczególne również mogą wyłączać możliwość wniesienia odwołania od konkretnej decyzji.

Przedmiotem odwołania może być każda decyzja administracyjna, która rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną, niezależnie od jej formy zewnętrznej, o ile tylko spełnia konstytutywne elementy decyzji administracyjnej^[1]tak wyroki NSA z 20.7.1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9–10, poz. 169) czy WSA w Olsztynie z 2.10.2014 r. (II SA/Ol 751/14, Legalis. Do takich elementów należy zaliczyć:

• oznaczenie organu wydającego akt
• wskazanie adresata aktu
• sformułowanie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej
• podpis osoby pełniącej funkcję organu albo działającej z upoważnienia organu.

Odwołanie przysługuje od decyzji rozstrzygających sprawę administracyjną co do istoty, jak i od decyzji w inny sposób kończących postępowanie w pierwszej instancji, np. od decyzji o umorzeniu postępowania. Można je również wnieść od decyzji uzupełniającej, rozstrzygającej sprawę co do istoty w części, wydanej na zasadzie art. 111 KPA^[2]R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 127 KPA, Nb 4.

Warto zwrócić uwagę, że dla dopuszczalności wniesienia odwołania nie ma znaczenia, czy decyzja uwzględnia żądanie strony, czy też je oddala. Na przykład, w wyroku z 3.7.1992 r. (SA/Wr 455/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 62), NSA podkreślił, że nie ma podstaw do wykładni, iż stronie przysługuje odwołanie tylko od decyzji negatywnych. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie, bez względu na to, czy decyzja jest pozytywna czy negatywna^[3] Wyroki NSA z 25.9.2007 r. (II SA/Łd 739/07, Legalis) oraz z 20.6.1984 r. (III SA 302/84, Prz. OSN 1985, Nr 4, s. 142, z glosą Z. Młyńczyka).

Dla przykładu możesz odwołać się od decyzji administracyjnej starosty, decyzji prezydenta miasta, decyzji wójta, czy też decyzji podatkowej i ZUS.

Kto może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej?

Prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania, a ponadto uczestnikom postępowania na prawach strony: organizacji społecznej, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a także innym podmiotom wymienionym w przepisach szczególnych.

Jak napisać odwołanie od decyzji?

Do kogo wnosi się odwołanie? Organ właściwy.

Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. To oznacza, że jeśli decydujesz się odwołać od decyzji wydanej przez dany organ administracyjny, to takie odwołanie powinieneś skierować do organu hierarchicznie wyższego, który odwołanie rozpatrzy. Ogólne uregulowania dot. organów wyższego stopnia znajdują się w art. 17 KPA.

Pamiętaj jednak, że w przypadku niektórych decyzji, takich jak te wydane przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze czy decyzje ministra, jedynym dostępnym środkiem odwoławczym w administracyjnym toku instancji jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W przeciwieństwie do odwołania, wniosek taki nie jest kierowany do organu wyższego stopnia. Jest składany do tego samego organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Wynika to z faktu, że wobec tych organów administracji publicznej nie ma organów wyższego stopnia. Stosuje się natomiast analogiczne przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine KPA).

W każdym przypadku odwołanie składa się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji.

Odwołanie w zasadzie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, choć przepisy pozakodeksowe mogą wprowadzać szczególne wymogi dotyczące formy lub treści odwołań. Uzasadnienie jednak będzie mieć ważne znaczenie dla skuteczności odwołania.

Natomiast jeśli termin nagli, warto złożyć samo odwołanie, nawet bez uzasadnienia. Dopuszczalne jest bowiem uzupełnienie odwołania po upływie terminu do jego wniesienia, ponieważ w postępowaniu odwoławczym organ ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Procedura odwołania i ważne terminy

Ile czasu na wniesienie odwołania? Termin.

Kluczowych działaniem przy wnoszeniu odwołania jest zachowanie terminu na wniesienie odwołania. Aby odwołanie było skuteczne, musi być ono wniesione w określonym prawem terminie.

Podstawowy termin na wniesienie odwołania wynosi 14 dni. Liczenie tego terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia albo ogłoszenia decyzji stronie. Przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono (ogłoszono) decyzję (art. 57 § 1 KPA).

Warto podkreślić, że jest to termin ogólny i faktycznie stosowany w większości przypadków. Niemniej jednak, istnieją sytuacje, w których przepisy szczególne mogą wyznaczać inny termin do wniesienia odwołania. W takich przypadkach należy bardzo uważnie zapoznać się z treścią przepisów szczególnych dotyczących konkretnej decyzji administracyjnej^[4]źródło: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 129 KPA, Nb. 1.

Od jakiej decyzji nie służy odwołanie?

Organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w odpowiednim terminie. Niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia to dwie odrębne sprawy. Wniesienie odwołania po terminie nie równa się z niedopuszczalnością odwołania. Są to rozstrzygnięcia organu odwoławczego oparte na innych podstawach.

Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności odwołania organ odwoławczy rozstrzyga kwestię zachowania terminu do jego wniesienia. W literaturze prawniczej podkreśla się, że art. 134 KPA sugeruje, iż organ powinien najpierw rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania, a dopiero następnie dokonać kontroli zachowania terminu.

Dlaczego? Ponieważ przed ustaleniem, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, trzeba najpierw ustalić, czy mamy do czynienia z odwołaniem w rozumieniu KPA ^[5]R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 134 KPA, Nb. 3.

Istnieją określone sytuacje, w których prawo wyklucza możliwość odwołania od konkretnych decyzji:

• Decyzje wydane w drugiej instancji: Odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zatem odwołanie od decyzji wydanej w drugiej instancji (tzw. decyzji odwoławczych) jest niedopuszczalne
• Decyzje w postępowaniu jednoinstancyjnym: Istnieją określone tryby szczególne, w których decyzje wydane w postępowaniu jednoinstancyjnym są ostateczne i nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania.
• akty niebędące decyzją administracyjną – zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu KPA albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie; niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie ^[6]B. Adamiak, w: B. Adamiak, A. Borkowski, KPA. Komentarz, 1996, s. 575; B. Adamiak, Prawo odwołania, s. 9–18 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania … Czytaj dalej;
• Środek zaskarżenia wniesiony przedwcześnie. W sytuacji gdy środek zaskarżenia wniesiony zostanie przedwcześnie, organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 KPA. Chodzi o sytuacje, gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego decyzji, np. przed jej doręczeniem/ogłoszeniem.

Postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminowi do jego wniesienia jest ostateczne i kończy postępowanie odwoławcze. Może zostać natomiast zaskarżone skargą administracyjną do sądu administracyjnego (WSA).

Możliwość uwzględnienia odwołania przez organ I instancji przed przekazaniem sprawy

Prawo przewiduje tzw. samokontrolę organu pierwszej instancji. Polega to na tym, że organ administracji publicznej, który wydał pierwotną decyzję, może uwzględnić Twoje odwołanie jeszcze przed przekazaniem go organowi odwoławczemu. Ta procedura może znacznie przyspieszyć proces odwoławczy i prowadzić do szybszego rozwiązania Twojej sprawy.

Jeśli organ pierwszej instancji zauważy błędy w swojej decyzji lub uzna Twoje argumenty za przekonujące, a odwołanie złożą wszystkie strony lub tylko jedna, a brak będzie sprzeciwu pozostałych stron, może on samodzielnie zmienić lub uchylić swoją decyzję na podstawie wniesionego odwołania (art. 132 KPA). Od takiej nowej decyzji wydanej w wyniku samokontroli przysługuje Tobie także odwołanie.

Przebieg postępowania odwoławczego

Jak wygląda postępowanie po wniesieniu odwołania?

Po wniesieniu odwołania od decyzji administracyjnej, pierwszym krokiem, jaki podejmuje organ, który wydał zaskarżoną decyzję, jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania o tym fakcie (art. 131 KPA). Zawiadomienie stron stanowi istotny element zapewnienia transparentności, równości i uczciwości postępowania.

Obowiązek zawiadomienia o wniesieniu odwołania dotyczy sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym uczestniczy więcej niż jedna strona. Zatem jeśli odwołanie wniosła jedna ze stron, organ ma obowiązek powiadomić o tym pozostałe strony. W sytuacji, gdy odwołanie wniosło kilka stron jednocześnie, organ zobowiązany jest powiadomić każdą ze stron o wniesionym przez pozostałe strony odwołaniu.

Organ administracji publicznej powinien nie tylko zawiadomić strony o wniesionym odwołaniu, ale także zapewnić im możliwość zapoznania się z jego treścią. W praktyce może to oznaczać dołączenie do zawiadomienia odpisu odwołania lub wyznaczenie terminu do zapoznania się z treścią odwołania w aktach sprawy.

Zawiadomienie jest kluczowe dla zapewnienia, że wszystkie strony mają równe prawa i możliwości w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu odwoławczym strony mają bowiem prawo zgłaszania wniosków, uzupełniania treści odwołania, dołączania uzasadnień, załączników itd.

Wykonanie decyzji w trakcie postępowania odwoławczego

Decyzja administracyjna nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 130 § 2 KPA). Samo prawidłowe wniesienie odwołania powoduje automatyczne wstrzymanie wykonania decyzji.

Istnieją jednak wyjątki od tej zasady. Dotyczą one decyzji, które zostały opatrzone klauzulą natychmiastowej wykonalności lub które są natychmiast wykonalne z mocy samej ustawy (art. 130 § 3 KPA). Takie decyzje podlegają wykonaniu jeszcze przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a samo wniesienie odwołania nie wstrzymuje ich wykonania.

Przykładem natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy może być sytuacja opisana w art. 31 ust. 4 ustawy z 20.3.2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Zgodnie z przepisem w przypadku stwierdzenia niespełnienia przez organizatora warunków określonych w zezwoleniu, organ może wydać decyzję o przerwaniu imprezy masowej, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, o czym niezwłocznie powiadamia właściwego wojewodę. Decyzję doręcza się organizatorowi w terminie 7 dni od dnia przerwania imprezy^[7]R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 130 KPA, Nb 1..

Natychmiastowa wykonalność na żądanie stron

W pewnych sytuacjach strona postępowania administracyjnego może mieć interes w tym, aby decyzja była natychmiastowo wykonalna. Może to wynikać z pilnych okoliczności czy też z obawy przed niekorzystnymi konsekwencjami opóźnienia w wykonaniu decyzji. Są zasadniczo dwie drogi uzyskania natychmiastowej wykonalności decyzji:

• na zgodnie żądanie wszystkich stron, lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 130 § 4 KPA);
• organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, od której przysługuje odwołanie, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia (art. 108 § 1 KPA).

Procedura wstrzymania natychmiastowej wykonalności

Jeśli decyzja została opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności, jej wykonanie nie jest wstrzymywane przez samo wniesienie odwołania. Niemniej jednak, strona odwołująca się może wnioskować o wstrzymanie wykonania takiej decyzji (art. 135 KPA). Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji musi być uzasadniony i wskazywać na poważne trudności lub szkodę dla strony, która mogłaby wyniknąć z wykonania decyzji przed zakończeniem postępowania odwoławczego.

Jeśli organ odwoławczy uznaje argumenty strony za przekonujące, może on postanowić o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania. W praktyce oznacza to, że decyzja nie może być realizowana do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

Dodatkowe postępowanie dowodowe jest często wykorzystywane przez organy odwoławcze, zwłaszcza w sytuacjach skomplikowanych lub niejednoznacznych. Na przykład, w przypadku ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania lub innych kluczowych elementów sprawy, organ może uznać za konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu dokładnego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy.

Co istotne, organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie uzupełniające, ale nie może przeprowadzić postępowania dowodowego ponownie w całości lub znacznej części. Jeśli zachodzą bowiem rażące braki postępowania dowodowego organu I instancji bądź zostało ono przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania, organ odwoławczy powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 KPA) . W ten sposób zachowana jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jakie decyzje może podjąć organ odwoławczy?

Organ odwoławczy posiada szeroką gamę możliwości działania przy rozpatrywaniu odwołań od decyzji administracyjnych. Jego rola polega nie tylko na utrzymaniu lub uchyleniu decyzji pierwszej instancji, ale również na dostosowywaniu jej do obowiązującego prawa i aktualnych okoliczności faktycznych. Oto główne rodzaje decyzji, które może podjąć organ odwoławczy:

• Utrzymanie decyzji w mocy – Organ odwoławczy może uznać, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzja pierwszej instancji została prawidłowo wydana. W takim przypadku utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, która staje się ostateczna (art. 138 § 1 pkt 1 KPA).
• Uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy – jeśli organ uzna, że decyzja pierwszej instancji jest nieprawidłowa, a materiał dowodowy jest wystarczający do ponownej merytorycznej oceny sprawy, uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 KPA)(
• Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – jeśli organ odwoławczy uzna, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, może ją uchylić w całości lub w części i przekazać sprawę organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jest to typowe rozwiązanie w sytuacjach, gdy w pierwszej instancji nie uwzględniono wszystkich dowodów lub popełniono błędy proceduralne (art. 138 § 2 KPA)
• Umorzenie postępowania: W pewnych okolicznościach, organ odwoławczy może uznać, że postępowanie odwoławcze nie ma podstaw do dalszego prowadzenia i podjąć decyzję o jego umorzeniu. Może się tak stać na przykład wtedy, gdy odwołanie zostało wycofane przez stronę lub gdy stwierdzono, że odwołanie jest niedopuszczalne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i pkt 3 KPA).

Czy organ może działać na niekorzyść strony odwołującej się?

Z punktu widzenia strony odwołującej się, naturalnym oczekiwaniem jest to, że organ odwoławczy nie podejmie działań, które pogorszą jej sytuację wskutek odwołania.

Faktycznie jest tak, że organ odwoławczy nie może wydawać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Oznacza to, że jeśli strona wnosi odwołanie od decyzji, której nie akceptuje, organ odwoławczy nie może wydać nowej decyzji, która byłaby bardziej niekorzystna dla wnioskodawcy (art. 139 KPA).

Przykładowo, jeśli przedsiębiorca wnosi odwołanie od decyzji o nałożeniu na niego kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, organ odwoławczy nie może zwiększyć tej kary do 15 000 zł.

Jednakże, istnieją dwie sytuacje, które stanowią wyjątek od tej zasady. Organ odwoławczy może podjąć decyzję na niekorzyść strony odwołującej się wyłącznie wtedy, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Te wyjątki są bardzo restrykcyjne i stosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, kiedy naruszenie prawa lub interesu społecznego jest ewidentne i rażące.

Praktyczne porady i wskazówki skutecznego odwołania

Podejmując decyzję o wniesieniu odwołania, należy spojrzeć przez pryzmat potencjalnych korzyści. Jednym z kluczowych argumentów za odwołaniem jest możliwość wstrzymania wykonalności decyzji, co może dać Tobie więcej czasu na zebranie dodatkowych dowodów lub wypracowanie alternatywnego rozwiązania, np. w formie mediacji administracyjnej. Wspomniane wstrzymanie wykonalności decyzji jest szczególnie ważne w przypadkach, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji mogłoby spowodować nieodwracalne skutki dla strony.

Abstrahując od aspektów proceduralnych, jednoznacznym argumentem za wniesienim odwołania jest uzasadniona wiara we własne stanowisko prawne, najlepiej potwierdzone stanowiskami administracji i sądownictwa.

Skuteczne odwołanie to przede wszystkim jasność i konkretność. Ważne jest, aby bezpośrednio odnosiło się do zagadnień spornych decyzji oraz zawierało wszystkie elementy formalne. To podstawa, ale równie istotne jest, aby odwołanie było solidnie uzasadnione. Oparte na faktach i konkretnych przepisach prawa uzasadnienie, w którym wskazuje się na konkretny przepis, który został naruszony, czy błąd w postępowaniu, może znacząco zwiększyć szanse na uwzględnienie odwołania.

Konkretne zarzuty i żądania, znajdujące oparcie w prawie i judykaturze, są kluczem do sukcesu. Miej na uwadze, że za każdą decyzją stoi konkretny człowiek, który również popełnia błędy, a co daje szanse powodzenia odwołania.

Na koniec warto przemyśleć, czy w danej sytuacji nie skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Choć decyzja o zatrudnieniu profesjonalisty zależy od skomplikowania sprawy, to w trudnych i złożonych sytuacjach pomoc adwokata czy radcy prawnego może okazać się nieoceniona. Profesjonalista zna specyfikę postępowania administracyjnego, co może znacząco zwiększyć szanse na sukces.