Skarga administracyjna do sądu (WSA) na decyzję, ale czy tylko?

Aby zrozumieć sens istnienia skargi administracyjnej należy w pierwszej kolejności powiedzieć o zasadzie sprawowania kontroli sądowej przez sądy administracyjne nad działalnością władzy publicznej. Konkretnie to Naczelny Sąd Administracyjny i znajdujące się hierarchicznie niżej wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują rozstrzygnięcia, ale także uchwały organów samorządu terytorialnego i akty prawne terenowych organów administracji rządowej.

Podstawowe kryterium kontroli wyznacza zasada legalności. Mówi ona, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego – dalej KPA). Chodzi o to, że sądy administracyjne kontrolują działania organów władzy publicznej pod kątem ich zgodności z obowiązującym prawem.

Jednocześnie dzięki kontroli sądów administracyjnych osiągany jest jeszcze jeden cel – eliminowanie rozbieżności w rozstrzygnięciach organów władzy publicznej. Aby to było jednak możliwe, konieczne jest najpierw złożenie skargi administracyjnej do WSA.

Jeśli decydujemy się na wniesienie skargi do WSA, to celem jest ochrona naszych praw przez sądowe zweryfikowanie prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez organ. Warto już na tym etapie wskazać, że decyzje ostateczne nie są jedynymi aktami, które możemy skarżyć do WSA, ale stanowią większość typowych spraw.

Katalog spraw, które mogą stać się przedmiotem skargi administracyjnej, określa przepis art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej PPSA) i są to:

1. decyzje administracyjne – w szczególności decyzje wydane na podstawie KPA, ordynacji podatkowej (dalej OrdPU), a także w innych procedurach administracyjnych, z wyjątkiem tych wyłączonych przepisami ustaw szczególnych (m. in. rozstrzygnięć Prezesa UOKiK, URE, UKE, UTK) (pkt 1);
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty – dotyczy to postanowień wydawanych w oparciu o przepisy KPA, ordynacji podatkowej i innych postanowień zawartych w szczególnych przepisach prawa administracyjnego (pkt 2);
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie – dotyczy postanowień prowadzących zwykle do wyegzekwowania określonych zachowań bądź środków majątkowych przy sprzeciwie dłużnika (pkt 3);
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej – jest to swoiste uzupełnienie powyższych orzeczeń tak, aby kontrola sądowo administracyjna była jak najszersza (pkt 4);
5. interpretacje przepisów prawa podatkowego – służą wyjaśnieniu wątpliwości związanych ze stosowaniem przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach i mogą być niekorzystne dla podatnika (pkt 4a);
6. akty prawa miejscowego – przepisy prawa uchwalane przez organy samorządu terytorialnego bądź terenowe organy administracji rządowej, które mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli (pkt 5)
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze w stosunku do działalności jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7)
8. bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania – chodzi o sytuację, w których zaniechania lub działania organu prowadzą do niewydania decyzji w terminie (pkt 8 i 9);
9. sprzeciw od decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania – chodzi o specyficzną formę zaskarżenia decyzji kasatoryjnej w części, w której organ orzekł o konieczności przeprowadzenia postępowania ponownie (art. 3 § 2 PPSA).
10. sprawy objęte kognicją na podstawie przepisów szczególnych – jest ponadto co najmniej 80 spraw, w których na podstawie szczególnych regulacji możliwe jest wniesienie skargi administracyjnej.

Poniżej znajdziesz bardziej szczegółowy opis kategorii spraw, na które możesz złożyć skargę administracyjną do WSA.

Decyzje administracyjne

Definicyjnie decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie ^[1] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska w M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008, s. 282.

Tyle definicji. Co istotne, sądy wypracowały regułę domniemania działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, dzięki czemu znakomita większość jednostronnych, władczych rozstrzygnięć organów o prawach i obowiązkach indywidualnych adresatów stanowić będzie decyzję. Koresponduje z tym regulacja art. 104 KPA. Zatem w większości przypadków skarga do WSA będzie miała postać skargi na decyzję administracyjną.

Jednocześnie, w przypadku wątpliwości co do charakteru aktu wydawanego przez organ możesz szukać ochrony przez zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, o czym dalej.

Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym

Prawo zaskarżania do sądu postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym jest uzasadnione faktem, że postępowania te wkraczają istotnie w prawa i obowiązki adresatów. Zwykle prowadzą bowiem do wyegzekwowania określonych zachowań bądź środków majątkowych przy sprzeciwie dłużnika.

Rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w postępowaniu egzekucyjnym generalnie następują w formie postanowienia. Warto wskazać, że takie postanowienia są także wydawane w przypadku wniesienia przez zobowiązanego skargi na czynności w egzekucji administracyjnej (art. 54 EgzAdmU) bądź zarzutów w sprawie postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 33 EgzAdmU).

Na takie postanowienie zaś służy zażalenie, jeśli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej EgzAdmU) bądź KPA tak stanowi (art. 17 § 1 EgzAdmU). W praktyce takich zaskarżalnych postanowień jest dużo (prawie 30), co daje Tobie duże pole do dochodzenia ochrony praw w drodze skargi administracyjnej ^[2] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, art 3, Nb 27, 28 .

W szczególności zwróć uwagę, że zaskarżalne jest m.in.:

• postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego ( art. 28 § 8 EgzAdmU)
• postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego (art. 29 § 2 EgzAdmU)
• postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego ( art. 40 § 1 EgzAdmU)

Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej

Aby kontrola sądowoadministracyjna była jak najszersza, przepis art. 3 § 2 pkt 4 PPSA tworzy swego rodzaju worek dla aktów i czynności podejmowanych w sprawach indywidualnych, które mogą być przedmiotem skargi administracyjnej, a nie stanowią decyzji czy postanowienia.

Przepis ten jest bardzo pojemny. Na tym etapie wystarczy wskazać, że zaskarżenie danego aktu lub czynności do sądu administracyjnego jest możliwe, gdy:

• nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, ponieważ te są zaskarżalne w oparciu o wymienione już wcześniej art. 3 § 2 pkt 1-3 PPSA;
• są podejmowane w sprawach indywidualnych. Akty zaskarżalne o charakterze ogólnym (do grupy adresatów) są bowiem ujęte w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA (o tym dalej);
• podejmowane są w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną;
• dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
• nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego bądź w KPA, bądź w Ordynacji podatkowej

Krótko mówiąc, przedmiotem skargi do WSA opartej na art. 3 § 2 pkt 4 PPSA może być wiele różnych aktów i czynności podejmowanych w zakresie administracji publicznej. Na Twoją korzyść jako skarżącego działa fakt, ze sąd administracyjny bada dopuszczalność złożenia skargi administracyjnej każdorazowo przez pryzmat konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu ^[3]Sądowa kontrola administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego tom 10, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, prof. dr hab. Andrzej Wróbel, 2016, art 3, Nb … Czytaj dalej.

Interpretacje przepisów prawa podatkowego

Indywidualna interpretacja podatkowa jest wydawana przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (KIS) na wniosek zainteresowanego w jego indywidualnej sprawie (art. 14b OrdPU). Służy ona wyjaśnieniu wątpliwości związanych ze stosowaniem przepisów prawa podatkowego w konkretnej sytuacji. Jest to także forma zabezpieczenia podatnika, ponieważ zastosowanie się do treści wydanej interpretacji zapewnia ochronę prawną (art. 14k OrdPU).

Interpretację podatkową, co do której masz zastrzeżenia, możesz z powodzeniem zaskarżyć do sądu administracyjnego. Ważne abyś pamiętał, że uprawnienie do złożenia wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej posiadają:

• podatnicy, płatnicy, inkasenci, osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania oraz podatnicy, niezależnie od tego, czy interpretacja dotyczy ich obecnej, czy też przyszłej sytuacji;
• osoby, u których wystąpiła lub może wystąpić zaległość podatkowa w rozumieniu art. 52 § 1 OrdPU;
• osoby planujące utworzenie spółki (w sprawach związanych z określoną przyszłą sytuacją podatkową tej spółki);
• przedsiębiorcy zamierzający utworzyć oddział lub przedstawicielstwo (w sprawach związanych z przyszłą sytuacją podatkową tego oddziału lub przedstawicielstwem).

W przypadku wątpliwości co do stosowania prawa podatkowego możesz zatem wystąpić o indywidualną interpretację, która będzie służyła jako ochrona w przypadku zastosowania się do niej. Może zdarzyć się tak, że interpretacja będzie dla Ciebie jako wnioskodawcy niekorzystna, a nawet niezgodna z prawem. Wówczas pozostawienie sprawy bez działania i niezastosowanie się do interpretacji może powodować ryzyko odpowiedzialności podatkowej.

Skuteczniejszym rozwiązaniem jest zaskarżenie interpretacji indywidualnej skargą administracyjną do WSA. Sąd administracyjny jest zobowiązany wtedy zbadać zagadnienie będące przedmiotem interpretacji ponownie pod względem merytorycznym. Umożliwia to usunięcie z obiegu interpretacji nieprawidłowej, niezgodnej z prawem, z korzyścią dla podatnika^[4] Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2007 r., I FPS 1/06.

Akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego

Jeśli mowa zaś o aktach prawa miejscowego, to także sam organ miewa sytuacje, w których korzysta ze skargi administracyjnej. Dzieje się tak chociażby w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do działalności jednostek samorządu terytorialnego.

Chodzi zatem o takie sprawy, w których organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcia nadzorcze względem jednostki samorządu terytorialnego. Nadzór prowadzą Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. W stosunku do wymienionych w ustawie aktów nadzorczych możliwe jest wniesienie przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi administracyjnej na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wśród najczęściej spotykanych rozstrzygnięć nadzorczych jest:

• orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, organu związku czy też związku międzygminnego;
• orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta;
• zawieszenie przez Prezesa Rady Ministrów organów gminy, powiatu lub województwa i ustanowienie zarządu komisarycznego.

Należy jeszcze pamiętać, żeby przed złożeniem skargi administracyjnej na bezczynność bądź przewlekłość wyczerpać w całości drogę administracyjną. Należy w tym celu złożyć ponaglenie z art. 37 KPA. Kieruje się je co do zasady do organu wyższego stopnia, Jeśli takiego organu nie da się ustalić to wtedy ponaglenie wnosimy do tego samego organu, W przypadku zaś aktów z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a PPSA wyczerpanie drogi następuje przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 56 § 3 PPSA).

Sprzeciw od decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 KPA)

Sprzeciw jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Służy wyłącznie zbadaniu prawidłowości uzasadnienia decyzji kasatoryjnej w części, w której organ orzekł o konieczności przeprowadzenia postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W takiej bowiem sytuacji organ wydaje decyzję kasatoryjną, tzn. uchyla decyzję organu niższej instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia istotnych okoliczności, np. materiału dowodowego.

Sprzeciw nie powoduje rozpoznania przez sąd meriti sprawy, dlatego rozpoznawany jest w skróconej procedurze sądowoadministracyjnej (art. 64b-64e PPSA).